Ook al weet niemand wat 'intolerantie' precies is, het sluipt toch de rechtspraak binnen
In dit artikel:
Al bijna een eeuw bestaat in Nederland strafrechtelijke regelgeving tegen uitlatingen die groepen mensen aanvallen: vanaf de jaren dertig (als reactie op nationaalsocialisme en fascistische bewegingen) zijn groepsbelediging en uitingen die haat oproepen strafbaar gesteld; in de jaren zeventig werden de huidige artikelen (137c‑e Sr) ingevoerd en in de decennia daarna is het pakket tegen haatspraak en discriminatie verder uitgebreid. Op Europees niveau verscheen vanaf de jaren negentig een parallelle infrastructuur om racisme, xenofobie en aanverwante vormen van vijandigheid te bestrijden — mét een nieuw begrip in het speelveld: “intolerantie”.
De Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) werd in 1993 opgericht door de Raad van Europa en controleert sindsdien lidstaten op racisme, discriminatie, antisemitisme en intolerantie. De ECRI publiceert vijfjaarlijkse landrapporten en algemene beleidsaanbevelingen (General Policy Recommendations) — onder meer over anti‑moslimracisme en antisemitisme — en oefent daarmee veel invloed uit op hoe Europese rechters deze thema’s beoordelen. Elke lidstaat van de Raad van Europa (46 in totaal) levert een onafhankelijke deskundige; Nederland is sinds 2015 vertegenwoordigd door Domenica Ghidei Biidu.
Een opvallend kenmerk van de ECRI is dat zij “intolerantie” als zelfstandige categorie introduceerde naast racisme en antisemitisme, maar zonder daar een eenduidige definitie aan te verbinden. Die onbepaaldheid is problematisch omdat het begrip via ECRI‑publicaties naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en vervolgens naar nationale rechterlijke uitspraken is gemigreerd. Het EHRM verwijst regelmatig naar ECRI‑literatuur en gebruikt zelf ook de term ‘intolerantie’, maar geeft geen heldere omschrijving van wat er precies onder valt.
In de jurisprudentie van het EHRM is sindsdien een duidelijke lijn te zien: uitingen die haat of intolerantie bevorderen kunnen buiten de bescherming van artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (vrijheid van meningsuiting) vallen. Belangrijke voorbeelden uit het arrestengenootschap zijn onder andere:
- Garaudy vs Frankrijk (2003): het Hof verklaarde beroep op artikel 10 niet‑ontvankelijk voor iemand die de Holocaust bagatelliseerde en uitspraken deed die haat en intolerantie kunnen aanwakkeren.
- Erbakan vs Turkije (2006) en Féret vs België (2009): het EHRM ondersteunde sancties tegen politieke uitingen die naar oordeel van de nationale rechter haat of xenofobie verspreidden, en verwees expliciet naar ECRI‑aanbevelingen.
- Latere zaken (onder meer een Oostenrijkse zaak tegen een FPÖ‑lid in 2018, Lilliendahl vs IJsland in 2020 en de zaak rond de Franse politicus Julien Sanchez) bevestigen dat het Hof ook religieuze en seksuele minderheden als beschermde groepen ziet en dat uitingen die “intolerantie en afkeer” bevorderen kunnen worden beperkt of bestraft.
Nederlandse rechters hebben deze koers overgenomen; in het bekend geworden Wilders‑proces werd de EHRM‑lijn uit zaken zoals Féret expliciet aangehaald om uitingen die haat, xenofobie of intolerantie zouden voeden, onverenigbaar met de vrijheid van meningsuiting te achten.
Het resultaat is een spanningsveld: een relatief vaag, juridisch ongedefinieerd begrip — intolerantie — verwerven invloedrijke status in Europees en nationaal recht en worden ingezet om minderheden en de multiculturele samenleving tegen bepaalde vormen van kritiek en retoriek te beschermen. Kritische vragen blijven liggen: hoe breed of smal moet “intolerantie” worden opgevat, wie bepaalt de grenzen en welk proces waarborgt dat begrenzingen van vrije meningsuiting proportioneel en democratisch gelegitimeerd zijn? De inzet van ECRI‑documenten door het EHRM illustreert bovendien hoe een expertorgaan zonder formele definities toch grote invloed kan uitoefenen op strafrechtelijke beoordeling van spraak.