Het shifting beleidsbaseline-syndroom

In dit artikel:

De stikstofvoorstellen van het kabinet-Jetten klinken volgens biodiversiteitsexpert Sander Turnhout en hoogleraar omgevingsrecht Raoul Beunen voorzichtiger positief dan eerdere plannen, maar inhoudelijk blijven dezelfde tekortkomingen bestaan. De voorgestelde reductie is volgens hen onvoldoende, natuurherstel is te vrijblijvend, wettelijke garanties ontbreken en de monitoring schiet tekort. Daardoor is niet tijdig vast te stellen of maatregelen werken en kan niet effectief worden bijgestuurd.

De auteurs plaatsen het beleid in een historisch perspectief. Al sinds de jaren vijftig zijn de schade door veehouderij en de problemen rond mest en ammoniak bekend, maar concrete doelen worden volgens hen steeds vooruitgeschoven. De ammoniakuitstoot bedraagt nog altijd ruim 100 kiloton per jaar, meer dan twee keer het doel dat in 1993 voor 2010 werd vastgesteld. Het kabinet mikt nu op 42 tot 46 procent reductie en verschuift de deadline voor het wettelijke doel naar 2035. Volgens de auteurs worden technische oplossingen bovendien al decennialang overschat, terwijl lobby en protesten tot afgezwakte doelstellingen leiden.

Ook het natuurherstel voldoet volgens hen niet. Veel gebieden zijn verdroogd, vervuild, versnipperd en te klein, terwijl financiering en beheer tekortschieten. Het Planbureau voor de Leefomgeving raamt het financieringstekort voor natuurbeheer op 43 procent; terreinbeheerders spreken van ongeveer 200 miljoen euro per jaar. De verwachte effecten van herstelmaatregelen zijn volgens de auteurs onvoldoende wetenschappelijk onderbouwd. Het PBL verwacht dat met het kabinetsplan slechts 14 van de 120 onderzochte gebieden onder de kritische depositiewaarde komen, tegenover 10 nu.

Van juridische borging is volgens de schrijvers evenmin sprake. Het reductiepercentage wijkt af van eerdere wetenschappelijke adviezen, de termijn wijkt af van het wettelijke tijdpad en een mogelijke korting op productierechten komt pas in 2035 als stok achter de deur. Daarnaast worden uitstoot, omgevingscondities en de effecten van maatregelen onvoldoende en niet uniform geregistreerd. Zonder betrouwbare gegevens kunnen vergunningverlening, beleidsevaluatie en bijsturing niet goed worden onderbouwd.

Als oplossing pleiten Turnhout en Beunen voor reductiedoelen die worden bepaald door ecologische en wettelijke vereisten, niet door sectorbelangen. Zij willen een integrale aanpak voor stikstof, klimaat en waterkwaliteit, waarbij publieke middelen vooral naar publieke diensten gaan en regels daadwerkelijk worden gehandhaafd. Natuurherstel moet uitgaan van een gezonde leefomgeving, voldoende ruimte, natuurlijke waterpeilen en minder vervuiling. Ook pleiten zij voor een samenhangender beschermingsregime, transparante monitoring en extra meetpunten die door initiatiefnemers worden gefinancierd wanneer effecten nog onbekend zijn.

Volgens de auteurs verandert het huidige plan het landbouw- en subsidiestelsel nauwelijks en blijft de beleidsstructuur kwetsbaar door de dominante rol van landbouwbelangen. Zij bepleiten daarom een ministerie voor de Leefomgeving dat natuur, water, milieu en ruimtelijke ordening integraal aanstuurt.